習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，治國(guó)必治邊。“治國(guó)必治邊”是對(duì)我國(guó)古代王朝國(guó)家治邊之策的歷史總結(jié)和理論升華，為當(dāng)代中國(guó)邊疆治理提供了重要遵循。這一重要論斷闡明了邊疆治理事關(guān)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全和國(guó)家治理全局，厘清了邊疆治理與國(guó)家治理之間的關(guān)系，回答了新時(shí)代如何治理邊疆這一重大現(xiàn)實(shí)問題。

>> 2023年7月31日，駐守在西藏阿里的陸軍某邊防團(tuán)巡邏分隊(duì)官兵踏雪向點(diǎn)位前行。

我國(guó)古代邊疆治理政策簡(jiǎn)譜

我國(guó)歷代統(tǒng)一王朝都非常重視對(duì)邊疆地區(qū)的治理，采取了各具特色的治邊之策。從大歷史觀看，我國(guó)古代邊疆治理政策經(jīng)歷代發(fā)展逐步成熟，為后世邊疆治理積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。

秦漢時(shí)期是我國(guó)古代治邊政策的奠基階段。秦朝推行郡縣制，強(qiáng)化了對(duì)邊疆地區(qū)的管轄。如，在北部邊疆設(shè)立九原郡、云中郡等；在西部邊疆設(shè)置隴西郡和北地郡；在西南邊疆設(shè)蜀郡、巴郡、黔中郡等；統(tǒng)一百越后，又建立南?？ぁ⒐鹆挚?、象郡等。此外，秦朝還推行移民實(shí)邊策略，分別向北部和東南邊疆遷入大量人口，不僅充實(shí)了邊疆地區(qū)，還鞏固了邊疆統(tǒng)治。

漢承秦制，完善了前朝集預(yù)警與防御為一體的邊防體系。漢武帝時(shí)期，在東北邊疆設(shè)置了護(hù)烏桓校尉。在河西匈奴歸降漢朝后，漢朝設(shè)置西域都護(hù)府，協(xié)調(diào)解決地區(qū)矛盾，防御外來侵?jǐn)_，守境安土，保證了絲綢之路的繁榮與暢通。漢朝還在北部和西北部邊疆實(shí)施屯田制度，不僅解決了戍邊軍隊(duì)的給養(yǎng)問題，還推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

唐朝是我國(guó)古代治邊政策快速發(fā)展的重要階段。唐朝的治邊之策剛?cè)嵯酀?jì)、以柔為主?！皠偂敝饕w現(xiàn)為在非常時(shí)期以非和平手段解決邊疆問題。當(dāng)西北邊疆遭遇突厥擾亂時(shí)，唐朝果斷采取先戰(zhàn)后和的方式，在穩(wěn)定邊疆的同時(shí)，先后設(shè)立了安西都護(hù)府和北庭都護(hù)府，推動(dòng)了各民族交往交流交融和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！叭帷敝饕w現(xiàn)為“懷柔遠(yuǎn)人，義在羈縻”。唐朝采用和親、互市、朝聘、冊(cè)封等策略，從血親、經(jīng)濟(jì)、政治等方面密切中央與邊疆之間的關(guān)系。“羈縻”政策一方面用軍事和政治方式對(duì)邊疆地區(qū)潛在風(fēng)險(xiǎn)形成威懾，保持邊疆社會(huì)秩序安定有序；另一方面，設(shè)立特定的行政建制，不改變當(dāng)?shù)刂卫砟Ｊ?，通過既給予地方首領(lǐng)相應(yīng)的權(quán)力地位，又許以物質(zhì)利益的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)邊疆地區(qū)的治理。

元朝是我國(guó)古代治邊之策精細(xì)化發(fā)展的關(guān)鍵階段。元朝的治邊策略突出“因俗而治”的特點(diǎn)。從宏觀上看，元朝強(qiáng)化了驛站制度和屯戍制度。元朝在全境遍建驛站，旨在提高上行下達(dá)、情報(bào)傳遞的效率，也便于接送使者和運(yùn)輸物資等，提升中央對(duì)邊疆地區(qū)治理能力。元朝的屯戍制度繼承前朝之制，是邊疆強(qiáng)軍固防安民的一項(xiàng)重要措施。從地區(qū)層面看，元朝分別在漠北和遼東地區(qū)設(shè)置嶺北行省和遼陽行省，加強(qiáng)政治管轄；在西北邊疆實(shí)施“強(qiáng)干弱枝”政策，削弱地方宗王勢(shì)力，設(shè)置行尚書省等機(jī)構(gòu)管理地方事務(wù)。在吐蕃地區(qū)治理方面，元朝設(shè)立宣政院由中央統(tǒng)轄當(dāng)?shù)剀娬聞?wù)，并借助當(dāng)?shù)刈诮虅?shì)力實(shí)施具體管理。除建立行中書省外，元朝還在西南邊疆地區(qū)推行土司制度。

明朝至清朝鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，是我國(guó)古代治邊政策趨于完善的成熟階段。這一時(shí)期，陸疆與海疆治理之策出現(xiàn)明顯分野。一是陸疆治理策略：明朝構(gòu)建了“以衛(wèi)所為據(jù)點(diǎn)，以屯戍為依托”的邊疆安全體系，形成了“內(nèi)地與邊疆經(jīng)貿(mào)互動(dòng)”的經(jīng)濟(jì)模式；施行了“土流并治”的地方政治制度。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，清朝聚焦提升治邊效果，對(duì)前朝治邊策略加以改進(jìn)。在安全方面，清朝前期，屯重兵于邊疆，設(shè)卡倫，定期巡邊；在地方政治方面，因民族與地域差異，推行八旗制、州縣制、姓長(zhǎng)制、盟旗制、伯克制等。此外，在西南邊疆地區(qū)推動(dòng)“土流并治”向“改土歸流”過渡，有效維護(hù)了我國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家的發(fā)展。二是海疆治理政策：明朝至清朝鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，海疆治理策略主要體現(xiàn)為禁海與開海交替進(jìn)行。具體表現(xiàn)為，當(dāng)朝廷認(rèn)為海上安全遭到威脅時(shí)，采取禁海政策，反之，則積極開海，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，增加國(guó)家收入。

“治國(guó)必治邊”是對(duì)古代治邊之策的升華

“治國(guó)必治邊”彰顯了治邊思想的現(xiàn)代化。縱觀歷史，我國(guó)古代王朝國(guó)家治理邊疆遵循“守中治邊”的思想，反映了由核心逐步向周邊擴(kuò)散的政治結(jié)構(gòu)。古代王朝國(guó)家邊疆治理本質(zhì)上是對(duì)邊疆進(jìn)行管轄，重點(diǎn)協(xié)調(diào)和解決統(tǒng)治階級(jí)與邊疆地區(qū)的緊張關(guān)系，突出了邊疆治理對(duì)國(guó)家安全穩(wěn)定的功能性作用?！爸螄?guó)必治邊”突破了“守中”與“治邊”的結(jié)構(gòu)性矛盾，體現(xiàn)了現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家不是簡(jiǎn)單地將邊疆視為拱衛(wèi)中央的防御單元，而是將其視為國(guó)家疆域必不可分的一部分，對(duì)邊疆享有排他性治理權(quán)，強(qiáng)調(diào)邊疆治理具有特殊性、全局性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性。“治國(guó)必治邊”要求治理邊疆應(yīng)遵循現(xiàn)代化國(guó)家治理觀，即以國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)物質(zhì)繁榮、人民生活水平持續(xù)提高為目標(biāo)，廣泛涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政國(guó)防外交等諸方面和各領(lǐng)域。

“治國(guó)必治邊”闡釋了治國(guó)與治邊的辯證統(tǒng)一關(guān)系。我國(guó)古代王朝國(guó)家長(zhǎng)期以來多以文化差異、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱和與中央核心區(qū)遠(yuǎn)近等標(biāo)準(zhǔn)來界定“邊疆”，對(duì)邊疆以及徼外諸族秉持“來則納之，去則不追”的態(tài)度。因此，王朝國(guó)家對(duì)待治國(guó)與治邊及二者之間關(guān)系多從維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治的角度去考量。當(dāng)皇權(quán)未受到根本威脅時(shí)，邊疆治理從屬于國(guó)家治理，反之，原來的邊疆被侵占，伴隨王朝國(guó)家管轄區(qū)域的內(nèi)縮，原來的內(nèi)地區(qū)域可能會(huì)被界定為新的邊疆，進(jìn)而又出現(xiàn)了新的邊疆治理?！爸螄?guó)必治邊”中的邊疆治理與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)治理一樣都屬于國(guó)家治理范疇，且因邊疆范圍的相對(duì)穩(wěn)定，邊疆治理的新變化往往主要體現(xiàn)為政策的延續(xù)、創(chuàng)新和發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)代邊疆在國(guó)家疆域中又具有特殊性，邊疆治理不僅關(guān)涉國(guó)家統(tǒng)一和安全，還同中華民族偉大復(fù)興息息相關(guān)?！爸螄?guó)必治邊”要求國(guó)家治理必須高度重視邊疆治理，尤其在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局背景下，我國(guó)國(guó)家治理更需要將邊疆治理置于重要的戰(zhàn)略高度。

“治國(guó)必治邊”強(qiáng)調(diào)邊疆治理的多維性與全面性。在古代王朝國(guó)家邊疆治理中，不難發(fā)現(xiàn)安全治理始終貫穿于整個(gè)邊疆治理史的全過程，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的治理幾乎都服務(wù)于邊疆安全治理。如，古代邊疆治理中的“屯戍”，既派遣大批軍隊(duì)戍邊，又安排守軍、移民等參與屯墾，大力發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，為軍隊(duì)邊防提供給養(yǎng)。又如，在古代邊疆文化治理中奉行“德澤洽夷”觀念，使“邊夷”接受教化，服侍王朝國(guó)家?？傮w來看，古代王朝國(guó)家在邊疆治理中重安全、輕發(fā)展，重投入、輕回報(bào)。“治國(guó)必治邊”批判性地繼承和豐富了古代邊疆治理內(nèi)涵，立足于現(xiàn)代國(guó)家治理，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，多維度推動(dòng)邊疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、安全等方面建設(shè)。

>> 2024年1月19日，“云南民歌大家唱 中華民族一家親”主題活動(dòng)在云南省昆明市舉行。圖為花腰彝族演員歡快起舞。

“治國(guó)必治邊”的時(shí)代面向

“治國(guó)必治邊”要求堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全。在國(guó)家治理中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)”。新時(shí)代我國(guó)邊疆治理已成為國(guó)家治理的重要向度。因此，在邊疆治理中亦應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全。一方面要以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，補(bǔ)齊邊疆基礎(chǔ)設(shè)施短板，發(fā)展沿邊口岸經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大對(duì)外開放，培育邊疆特色現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，增強(qiáng)邊疆可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)邊疆繁榮、邊民幸福、邊防穩(wěn)固；另一方面要以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為目標(biāo)，堅(jiān)持把維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為邊疆治理的著力點(diǎn)，著眼長(zhǎng)治久安，高舉法治旗幟，持續(xù)完善防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患機(jī)制，為推動(dòng)邊疆現(xiàn)代化保駕護(hù)航。

“治國(guó)必治邊”要求堅(jiān)持黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防體系。鑒于國(guó)際格局深刻調(diào)整、共建“一帶一路”深入推進(jìn)和新時(shí)代治邊方略的深入實(shí)施，影響我國(guó)強(qiáng)邊固防的因素日益增多。根據(jù)邊疆實(shí)際，我國(guó)正在構(gòu)建黨政軍警民五位一體治邊體系，積極強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，主抓政治安全，統(tǒng)籌各類治邊主體參與邊疆治理實(shí)踐；各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，一手抓興邊富民，夯實(shí)邊疆治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，一手抓組織協(xié)調(diào)，增強(qiáng)涉邊部門合力，協(xié)同推進(jìn)穩(wěn)邊固邊；強(qiáng)化國(guó)防建設(shè)，防范、制止和打擊外來入侵、蠶食、挑釁以及越界破壞等活動(dòng)；完善警務(wù)戍邊，優(yōu)化公安、移民等部門管邊控邊機(jī)制，打擊偷渡、販毒、走私等違法犯罪，加強(qiáng)警務(wù)培訓(xùn)，提升邊境反恐處突能力；堅(jiān)持以邊民為基礎(chǔ)，弘揚(yáng)愛國(guó)戍邊精神，積極發(fā)動(dòng)邊民守邊護(hù)邊?？傊瑧?yīng)充分調(diào)動(dòng)邊疆治理主體的積極性，全面推動(dòng)我國(guó)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“治國(guó)必治邊”要求主動(dòng)構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體。我國(guó)邊疆地區(qū)地處國(guó)家邊緣地帶，又與周邊國(guó)家山水相接，決定了我國(guó)邊疆治理不可能回避周邊因素的影響。雖然周邊環(huán)境是我國(guó)邊疆治理的外部因素，但如果處理不當(dāng)也會(huì)掣肘我國(guó)邊疆治理的整體進(jìn)程。要積極主動(dòng)為我國(guó)邊疆治理塑造良好的外部環(huán)境，推動(dòng)構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體。在地區(qū)層面，應(yīng)充分發(fā)揮我國(guó)邊疆獨(dú)特的地緣和人文等方面的優(yōu)勢(shì)，與周邊鄰國(guó)邊疆地區(qū)加強(qiáng)聯(lián)系，增進(jìn)彼此信任，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科技、人文等方面的跨境合作，讓人類命運(yùn)共同體意識(shí)在周邊國(guó)家落地生根。在國(guó)家層面，應(yīng)堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠(chéng)、惠、容的理念，著力深化互利共贏格局和區(qū)域安全合作等，推進(jìn)構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體。

（來源：《旗幟》2024年第3期；作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所副研究員）

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